США рассчитывали, что санкции станут для России шоком, сравнимым с ядерным ударом. План не сработал — но в Вашингтоне по-прежнему верят в пользу ограничений Главное из расследования Bloomberg
В годовщину полномасштабного вторжения России в Украину США и другие западные страны объявили (или готовятся объявить) об очередном, десятом по счету пакете санкций против РФ. Предыдущие ограничения затормозили развитие российской экономики — но и близко не достигли того разрушительного эффекта, на который рассчитывали США и их союзники. Агентство Bloomberg поговорило с бывшими и действующими американскими чиновниками, финансистами, юристами и другими экспертами по санкционной политике, чтобы понять, как Россия выстояла под прессом беспрецедентных санкций, почему в Белом доме по-прежнему верят в пользу ограничений и не приведет ли усиление давления на Россию и (потенциально) Китай к расколу западной коалиции. «Медуза» выбрала самое важное из материала Bloomberg.
США рассчитывали на то, что экономика России потерпит катастрофу из-за заморозки резервов. Они недооценили ее готовность подстраиваться под санкционные реалии
Первые санкции против России в ответ на полномасштабное вторжение в Украину разрабатывались в Вашингтоне всего через пару дней после начала агрессии. Утром 26 февраля советник президента США по национальной безопасности Джейк Салливан и его команда после бессонной ночи ждали звонка от Джо Байдена. На повестке был единственный вопрос — что могут сделать американские власти, чтобы остановить войну.
Вашингтон пытался предотвратить вторжение на протяжении нескольких предшествовавших 24 февраля недель — публично предупреждая Москву о недопустимости эскалации конфликта. Но одновременно команда Салливана готовила секретный план на случай, если Кремль все же решится напасть на Украину. Важно было удержать план в тайне от российской разведки — только это, по замыслу его авторов, могло произвести должный шокирующий эффект на Москву. Расчет делался прежде всего на оперативную заморозку золотовалютных резервов РФ на сумму 300 миллиардов долларов. В Белом доме ожидали, что потеря почти половины хранящихся за рубежом национальных запасов заставит Владимира Путина остановить войну или по меньшей мере резко и сильно ограничит его возможность вести боевые действия.
В тот же день, 26 февраля, эта мера была реализована. После этого курс рубля резко обвалился, а банки столкнулись с наплывом желающих забрать свои накопления россиян — так что некоторые помощники Байдена даже опасались, что США перегнули с реакцией и де-факто разрушили российскую экономику, что грозило бы кризисом всему миру.
Но спустя год всем очевидно, что эти опасения (а вместе с ними и надежды) оказались сильно преувеличены. Санкции нанесли России ущерб, но не повлияли на решимость Путина вести войну. Экономика сжалась в куда меньшем масштабе, чем прогнозировалось, а уже в 2023-м может вернуться к росту. Россия потеряла западные рынки сбыта — но нашла новые. И эффективность санкционной политики как таковой теперь ставится на Западе под сомнение.
Несмотря на это, США и их союзники заготовили к годовщине войны новые ограничения для России — санкционные удары в этот раз наносятся по банкам, предприятиям оборонно-промышленного комплекса и по технологическим компаниям. Проблемой остается то, что санкции вновь вводятся на фоне российского наступления — пусть медленного, но настойчивого и не считающегося с риском проблем для экономики.
«Новости о смерти российской экономики все еще сильно преувеличены, — констатировала в комментарии Bloomberg экономист Института международных финансов Элина Рыбакова, добавляя: — Нынешними темпами мы нескоро доберемся до точки, в которой эта цель будет достигнута».
Санкции и прежде не всегда достигали разрушительного для политических режимов эффекта. Например, под ограничениями долго просуществовали Куба и Венесуэла — обе страны находились в жесткой экономической изоляции, но не изменили своего курса на противостояние с Западом. Россия же оказалась готова к санкциям еще лучше.
Во-первых, она сполна использовала фактор зависимости Запада от своих энергоресурсов — недаром санкции против нефти и нефтепродуктов были введены только в конце прошлого и начале нынешнего года.
Во-вторых, Москва смогла быстро задействовать для нивелирования экономических шоков дипломатию. Когда поставки нефти в Европу обвалились, на помощь пришел давний союзник в лице Индии, которая превратилась в одного из крупнейших покупателей подешевевшего российского сырья. Когда с Запада перестали экспортироваться полупроводники, Россия резко нарастила импорт из Китая и Гонконга.
США по-прежнему верят в пользу санкций. Но там, где ограничения вредят мировому балансу, Белый дом идет на компромиссы — так было с нефтью и удобрениями
Несмотря на то что пока санкции не возымели планировавшегося эффекта, американские чиновники убеждены в необходимости продолжать курс на изоляцию российской экономики. Главная задача после неудавшегося санкционного «блицкрига» — заставить отказаться от сотрудничества с Россией ее нынешних партнеров, одновременно зависимых от торговых связей с Западом.
Эксперты из команды Джейка Салливана все еще уверены: США и союзники могут ужесточить политику до такой степени, что Владимир Путин будет вынужден остановить войну ради сохранения власти. «Мы ставим на гипотезу о том, что даже такой автократ, как Путин, имеет на руках социальный контракт со своим народом. Если все, что он им может предложить, — это дестабилизация и небезопаcность, то настаивать на своем курсе становится попросту не в его собственных интересах», — объясняет заместитель Салливана Далип Сингх, один из архитекторов антироссийских санкций в Белом доме.
В то же время в Вашингтоне понимают и собственные ограничения, связанные с необходимостью сохранения глобального экономического баланса. Например, первые дни после российского вторжения чиновники убеждали руководителей крупнейших американских компаний как можно быстрее свернуть бизнес в России. Но уже спустя несколько месяцев, в июне, они же неформально просили крупных логистических операторов нарастить поставки российских удобрений на международный рынок — чтобы цены на продовольствие стабилизировались, в первую очередь в развивающихся странах.
По схожему сценарию развивались и события вокруг ввода санкций против российских энергоресурсов. Когда в июне состоялся саммит «Большой семерки» в Германии, Евросоюз уже объявил о грядущем запрете на страховку судов, перевозящих российскую нефть (что было фактически равносильно эмбарго на ее поставки по всему миру). США же сочли эту меру слишком радикальной — по расчетам аналитиков банка Barclays, на которые ссылались в Белом доме, цена на нефть из-за поспешного транспортного эмбарго могла подскочить до 200 долларов за баррель. В итоге Вашингтон склонил союзников к необходимости корректировки планов и ввода механизма ценового потолка, то есть предельной стоимости российского сырья, допустимого к перевозке по морю.
Потолок был введен вместе с эмбарго на поставки нефти и нефтепродуктов в западные страны (но без запрета на страховку) и, судя по первым месяцам действия санкций, оказался эффективной мерой для снижения нефтегазовых доходов российского бюджета: в январе они обвалились почти на 50% год к году.
Задача США сегодня — убедить отказаться от сотрудничества с Россией ее нынешних союзников. И не потерять собственных — в Европе ставят под сомнение эффективность политики Вашингтона
Теперь США и союзники концентрируются на давлении на крупных экономических партнеров России. Представители американского минфина в недели, предшествовавшие годовщине начала войны, посетили Турцию и Объединенные Арабские Эмираты, а также готовятся к сложным переговорам с Китаем.
В случае с КНР Вашингтон планирует делать акцент на отдельных крупных компаниях, которые продолжают одновременно вести бизнес и с Россией, и с США. Как отметила помощник госсекретаря США Элизабет Розенберг, у американских дипломатов уже есть опыт такого давления на примере принуждения китайских компаний к соблюдению санкций против Ирана: «[В отличие от политического руководства КНР,] частным фирмам, работающим в таких юрисдикциях, [как Иран и Россия], свой выбор сделать гораздо проще. И часть нашего проекта — подтолкнуть их к правильному выбору».
Американские чиновники убеждены: Россия со временем все сильнее впадает в зависимость от поставок из Китая, необходимых для продолжения войны. И вбить клин в отношения двух стран означало бы резкое ослабить ресурсную базу РФ. Это сложный вызов для администрации Джо Байдена в силу ее собственных плохих отношений с режимом Си Цзиньпина — против Китая и без того действуют некоторые американские санкции (например, на поставки полупроводников).
Более того, конфликт может углубиться в случае нападения КНР на Тайвань. В последнем сценарии США, вероятно, придется открывать новый масштабный санкционный фронт по примеру российского. Зависимые от Китая американские компании уже изучают такой вариант развития событий и просчитывают собственные риски, сообщил Bloomberg бывший чиновник минфина США Дэниэл Таннебаум, ныне работающий как консультант по санкционным вопросам.
Так или иначе, чем дольше Россия будет справляться с санкциями, тем больше вопросов будет вызывать эффективность ограничений. И, что важнее всего, внутри блока самих западных союзников, не всегда довольных главенствующей ролью Вашингтона в решении вопроса о том, как наказывать «провинившиеся» страны.
Эту позицию в комментарии Bloomberg сформулировала бывшая чиновница минфина Франции Агат Демарэ. По ее мнению, чем больше стран становятся мишенями санкций и чем самодостаточнее их национальные экономики, тем меньше у них стимулов «вставать на путь исправления» — напротив, ограничения приводят к обратному эффекту: «Что ж, раз санкции с нами навсегда, мы лучше адаптируемся к ним и переориентируемся на торговлю с другими государствами, а не будем предпринимать усилия по выходу из-под ограничений».
Собеседники агентства в Белом доме парируют: именно для того, чтобы Россия не последовала этой логике, Украину поддерживают не только санкциями против России, но и прямыми поставками вооружений. Санкции — лишь часть стратегии противостояния России, способ «помочь Украине занять максимально выгодную позицию», объяснил один из бывших чиновников администрации президента США.
«Медуза»